從糧食自給率走向供應韌性：臺灣如何重整生產、營養與資源配置
——專訪行政院農業委員會前副主任委員陳文德，談全球供應風險、國產雜糧與跨部會治理
訪談人／林文風副研究員
本文作者／黃靖嵐研究員
🎧 歡迎收聽本集Podcast，聽行政院農業委員會前副主任委員陳文德從多年農糧政策經驗出發，談臺灣如何透過國產雜糧、健康飲食與跨部會合作，強化糧食供應韌性。
陳文德前副主委先後任職於臺灣省政府糧食局及行政院農業委員會，從早期稻米增產與公糧調節，到稻田轉作、加入世界貿易組織後的產業調整，以及近年的國產雜糧政策，他參與或見證臺灣農糧制度的重要轉折。長期處理糧食供需，也讓他更加重視國內生產、進口結構與飲食變化的關係。他認為，自給率只能呈現供應比例，政策仍須考量作物是否適合臺灣生產，以及新增產量能否獲得加工與市場長期使用。
糧食供應的起點，是讓人吃飽也吃得健康
陳副主委將糧食的功能分成三個層次，最基本的是提供熱量與修補身體所需的營養，接著透過膳食纖維、植化素等成分協助生理調節，最後則由食物的風味、共食與地方飲食文化，影響心理感受與社會生活。人體必須先獲得碳水化合物、脂肪、蛋白質、維生素與礦物質，才能維持基本代謝與組織生長。當食物供應充足，民眾才會進一步關心營養組成、代謝健康與生活品質。因此，糧食政策除了田間產量，也要觀察人們實際吃下哪些食物，以及這些選擇如何影響健康。
觀察全球現況，更能看出糧食問題的複雜。2024年全球仍有6.73億人面臨飢餓，2022年成年人肥胖盛行率則已達15.8%。陳副主委用一句簡單的話形容這種差距：「有的人吃不飽，有的人吃太飽。」有人缺乏基本熱量，也有人因飲食失衡承受肥胖與慢性病風險，糧食安全自然不能只以總產量衡量。
全球穀物持續增產，生產條件日趨嚴峻
穀物提供全球超過四成的膳食熱量，其生產量由2021／22年度的28.08億公噸，增加至2025／26年度預測的30.29億公噸，近期庫存也有所回升。另一方面，2023年全球人口約80億，2050年可能增加至97億，未來需求仍會隨人口與所得成長。
然而，當需求持續增加，農業生產卻面臨更嚴峻的環境限制。高溫、乾旱與強降雨提高作物栽培風險，也迫使育種人員重新調整品種與播種時程。臺灣與日本過去栽培的稉稻較適合冷涼環境，隨著氣溫升高，育種工作必須提高耐熱能力，同時守住米粒品質與穩定產量。這並不容易。
氣候之外，農業還要與工業、都市發展及民生需求共同使用土地與水資源，肥料與其他資材的供應也存在限制。磷、鉀等肥料原料屬於有限礦產，開採與運輸成本會推高農民支出；農藥與氮肥用量增加，雖然能在短期支撐產量，長期卻可能加重土壤與生態負擔。若農業只靠增加資材投入追求增產，最後反而會削弱生產基礎。
供應鏈中的損失與浪費也會抵銷增產成果。部分國家缺少乾燥、倉儲與運輸設施，食物在產地與採後階段就已耗損；高所得國家則有較多零售淘汰與家庭剩食。各國若要提升實際供應能力，除了改善田間生產，也需處理採後管理與消費浪費。
臺灣供應維持穩定，風險藏在進口與飲食變化
陳副主委指出，一個國家的糧食供應能否維持穩定，通常取決於進口來源、購買能力與配銷效率。臺灣目前大致具備這些條件，短期內不容易發生全面性的糧食短缺。然而，主要出口國若限制外銷，或國際價格與航運受到戰爭及災害影響，臺灣的進口成本與到貨時間仍會受到衝擊。談到國內生產的必要性時，他說：「掌握一些糧食在自己手上，總是比較安心。」國產糧食無法全面取代進口，卻能保存種植、採後處理與加工經驗，讓國內面對外部變動時保有調整空間。
討論自給率的前提，是先釐清糧食的統計方法與資料範圍。農業部依聯合國糧農組織架構編製的國內糧食平衡表，涵蓋穀類、薯類、蔬果、畜產品、水產及油脂等食物，用來觀察整體供需與國民飲食結構；《糧食管理法》則以稻米、小麥、麵粉、公告雜糧及米食製品為主要管理範圍。依糧食平衡表統計，臺灣每人每年約有570公斤食物進入供應鏈，每人每日熱量供應約2,750大卡。這些數字是供應量，不包括運輸、零售及家庭端耗損，不能直接視為實際攝取量，卻能呈現長期飲食變化。
過去四十年間，每人每年的穀類供應量由1984年的114公斤降至2024年的87.62公斤，肉類則由52.76公斤增加至86.75公斤，蛋類與乳品也明顯成長；白米消費更從早期每人每年超過100公斤，降至目前約43公斤。隨著米食減少、麵食與肉蛋奶需求上升，直接提高國內對進口小麥、玉米、大豆粕與牧草的需求。消費者雖然購買國產肉品與雞蛋，飼養過程使用的原料仍可能來自國外，因此臺灣的糧食進口依賴同時存在於食品加工與畜牧供應鏈。
提高自給率須先選擇作物，再安排土地與水資源
玉米、大豆與小麥合稱「黃小玉」，近五年合計年進口量皆超過800萬公噸，接近900萬公噸，其中玉米約460萬公噸、大豆約260萬公噸，小麥約142萬公噸。這三項作物同時供應食品加工與畜牧飼料，也是臺灣對國際市場依賴程度最高的農產品。陳副主委因此強調：「要提高糧食自給率，需有策略地推動。」政府應優先支持適合臺灣生產、進口替代效益較高，且已有明確用途的作物，再依各地條件安排產區與輔導措施；食品工廠或飼料業者也要建立穩定採購，避免新增產量造成供過於求。
除了選擇作物，農地面積也限制自給率的提升幅度。他估算增加約3萬公頃雜糧種植面積，可能只提高約1個百分點的熱量自給率；若要從目前約31%提高至40%，需要投入的農地、灌溉水與人力將大幅增加。政府設定自給率目標時，必須進一步說明哪些地區適合擴種、灌溉水從何而來，以及農民能否從生產中獲得合理收益。
大糧倉計畫擴大生產，後端處理與市場需同步銜接
政府自2016年推動大糧倉計畫，並以稻田轉作、集團產區、代耕服務及採後處理中心，逐步擴大國內生產規模。主要雜糧種植面積由2015年的62,385公頃增加至2024年的84,838公頃，其中大豆面積從471公頃增至4,474公頃，硬質玉米也由8,350公頃增至24,396公頃。
雜糧必須經過乾燥、選別、儲藏與分級，才能符合食品或飼料加工需求；若產區缺少共同處理設備，農民便要各自負擔機械成本，也難以維持一致的原料品質。採後處理中心集中乾燥、選別與儲藏後，可以降低個別農民購置設備的負擔，並依業者需求建立原料規格。食品工廠或飼料業者若再透過契作或長期採購確認數量，農民便能提早安排種植面積與採收期程，減少收穫後才尋找買家的風險。
全穀物政策讓農糧研發更貼近國民營養
大宗雜糧可以降低部分進口依賴，薏仁、蕎麥、小米與臺灣藜等特色作物，則適合從營養與加工用途發展市場。大豆已有豆漿、豆腐及其他豆製品等成熟用途，其他雜糧也含有不同的膳食纖維、礦物質與植化素，食品業者可以依原料特性開發主食、飲品與調理食品。這些作物未必能明顯提高整體自給率，卻能以營養特色提高國產原料的市場價值。
全穀物則提供農業生產與國民健康更直接的連結。穀物在精製過程中會去除麩皮與胚芽，使膳食纖維、維生素、礦物質與植化素隨之減少；糙米與全麥保留較完整的穀粒構造，因此營養成分通常高於白米及精製麵粉。衛福部2026年公布的新版每日飲食指南，建議全穀物及未精製雜糧占每日穀物攝取量二分之一以上，顯示國民營養政策已提高全穀物的重要性。
當健康需求逐漸成為產品開發的重要依據，農業研究也需要調整品種選育與成分分析方向。過去的育種工作多著重產量、抗病性與外觀品質，未來還能納入膳食纖維、全穀加工特性及機能性成分，再透過科學分析確認營養特色，提供食品業者開發產品。研究成果若涉及保健功效，仍須完成法規要求的安全與功效審查，才能建立可信賴的產品資訊。
當農業回應健康需求，部會分工也要重新銜接
臺灣目前由農業部負責糧食生產、供需調節及食農教育，衛福部負責食品安全、國民營養標準與飲食指南。兩個部門若各自設定政策目標，生產端的研究成果可能無法回應國民營養問題，健康政策也難以轉化為國內農業與食品產業的實際需求。
陳副主委建議：「生產端與營養需求端如果能好好合作，整體規劃會更為全面。」例如，衛福部若從國民營養調查發現膳食纖維攝取不足，農業部便能評估哪些國產作物適合增加生產，研究單位再依需求選育品種與分析成分；教育部及食品產業則協助這些原料進入校園與家庭飲食；環境部掌握農地污染與生態條件，國科會及研究體系則能支持跨領域研究與科學驗證。各部會若以全穀飲食或國產雜糧為共同問題，就能協力分工品種、生產、加工、營養研究及推廣工作，讓政策從田間生產延伸到實際消費。
保留生產基礎，讓臺灣面對風險時仍有選擇
臺灣目前擁有穩定的進口來源與配銷條件，短期內沒有全面缺糧的壓力，但氣候變遷、戰爭、出口限制與航運中斷都可能改變國際市場。面對這些風險，國內糧食政策需要持續保存種植、採後處理、加工與調度能力，也要依作物用途安排不同的發展方向。玉米與大豆等大宗作物，應優先考量進口替代效果與國內生產條件；薏仁、蕎麥、小米與臺灣藜等特色雜糧，則可結合全穀飲食、營養研究與食品加工，建立較具差異化的市場。
糧食自給率可以協助政府觀察國內供應比例，真正支撐供應韌性的，仍是農民與產業長期累積的技術，以及國內保存的種苗、農機、採後處理與加工能力。平時維持這些基礎，成本不低；風險來臨時，它們卻會決定臺灣還有多少選擇。
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