—制度設計邏輯解析，以及臺灣農業可以如何參考


永續農業已討論多年，但許多國家的政策作法仍以個別補貼、示範計畫或長期願景為主，制度之間的銜接相對有限。2021 年，日本農林水產省提出「みどりの食料システム戰略」（以下譯為綠色糧食戰略），將降低環境負荷、強化糧食供應韌性、技術創新與市場溝通放入同一套政策架構，後續再透過法律、認定制度、地方推進、碳信用與標示制度，逐步擴充為較完整的治理體系。

這套政策設計對臺灣具有參考意義。臺灣同樣面臨農業人口老化、氣候衝擊升高、農業資材高度依賴外部供應，以及市場日益重視農產品環境資訊等結構挑戰。日本的經驗提供了一個值得觀察的方向：當永續目標進一步連結法律依據、認定制度、財務誘因與市場工具之後，農業轉型的推進條件會比單一補助計畫更完整。


日本為何提出綠色糧食戰略：農業政策的問題意識正在擴大

綠色糧食戰略的提出，與日本農業所面對的多重壓力密切相關。

首先，氣候變遷對農業生產的影響已持續加深。日本年平均氣溫呈長期上升趨勢，每百年上升約 1.44℃；同時，農林水產業本身也涉及溫室氣體排放、土壤管理與生物多樣性等議題。2023 年度日本農林水產分野排放量約 5,103 萬噸 CO₂ 當量，占全國排放量 4.8%。這使農業政策需要同時處理「適應」與「減緩」兩個面向。

其次，糧食與資材供應的穩定性也成為農政討論的重要背景。日本糧食自給率長期偏低，肥料、能源等生產要素又容易受到國際市場波動影響，糧食體系韌性因此成為政策焦點之一。農業問題已不再只是生產現場的技術問題，也與調達、流通及外部風險管理緊密相關。

再者，農業人口高齡化與勞動力不足，也讓既有經營模式面臨壓力。日本基幹農業從事者由 2010 年的 205 萬人減少至 2020 年的 136 萬人，平均年齡由 66.1 歲上升至 67.8 歲。這組趨勢顯示，農業轉型若缺乏制度化支撐，僅靠個別農戶自行承擔調整成本，推進難度會很高。

最後，市場端對農產品環境資訊的要求也持續升高。近年國際市場與大型通路對供應鏈責任、減碳、資源使用效率與生物多樣性等議題更加重視，農產品是否能說明其生產方式與環境表現，正在成為競爭條件的一部分。這也使日本將政策視角由「農業生產」擴大至「糧食系統」。


綠色糧食戰略的政策特徵：從單一措施走向系統治理

理解綠色糧食戰略時，一個重要觀察點是它的政策範圍已涵蓋調達、生產、加工流通與消費等多個鏈節。日本在相關進展資料中，將みえるらべる（可視化標籤）的通路擴張、Organic Village 的地方推進、みどり認定（綠色認定）的擴大、海外減碳技術展開等內容放在同一套戰略架構下呈現，反映出其治理邏輯已不限於農地端措施。

從制度面來看，這套架構大致可分為幾個層次。

第一，是以量化目標與 KPI 建立政策追蹤基礎。2050 年長期目標包括農林水產業零排放、化學農藥風險減半、化學肥料使用量削減 30%、有機農業面積占耕地 25% 等；並搭配中期目標與年度進展更新。這讓政策討論不只停留在方向宣示，也形成具體的追蹤框架。

第二，是以法律提升制度的穩定性。日本於 2022 年制定並施行「みどりの食料システム法」（綠色糧食系統法），讓後續的認定制度、稅制措施、融資支持與地方推進更有法制基礎。對農業經營者而言，這有助於降低政策短期變動所帶來的不確定感。

第三，是透過認定制度，把農業者、技術供應者與地方政府逐步納入同一體系。綠色認定讓農業者可以提出環境負荷減輕計畫，並連結相關支持工具；基盤確立事業則讓機械、資材與技術服務供應者成為制度中的重要一環。這些安排共同支撐了轉型過程中的技術與服務供給。

第四，是把市場端條件放進政策設計。可視化標籤、Organic Village 的通路串接，以及農業領域的碳信用制度，都顯示日本已將資訊揭露、消費辨識與商業回饋視為制度推進的一部分。


從願景到工具：幾項特別值得注意的制度作法

1. 綠色認定：以改善計畫作為制度入口

綠色認定的核心，在於要求農業者提出環境負荷減輕相關計畫，經認定後，再連結後續支持措施。依農林水產省 2025 年 12 月公布資料，全國已認定 31,000 以上經營體，至令和 7 年 11 月底為 31,259 經營體。這表示制度已從試行階段進入普及擴張階段。

這項制度的政策意義，在於它提供了一個較清楚的入口。農業者可以從具體改善行動開始，逐步接觸補助優先、融資支持與相關稅制措施。若用較穩健的表述來看，綠色認定的功能是把原本零散的環境改善作法，納入一套較有延續性的制度脈絡。

2. みどり法與みどりチェック：讓環境要求進入一般補助邏輯

除了自願性認定制度之外，日本也逐步將最低限度的環境負荷低減要求，納入補助事業等的執行條件。農林水產省目前的規劃，是在 2024 年試行後，於 2027 年度起，將 cross-compliance（みどりチェック）全面導入農林水產省補助事業等。

這項安排的政策意涵相當值得注意。過去許多永續措施多屬鼓勵性、示範性；如今最低限度環境負荷減輕措施正逐步成為一般補助制度的一部分。這代表環境治理要求正在往基礎門檻化發展。若從政策演進角度觀察，這是從「鼓勵改善」走向「制度內建」的重要訊號。

3. Organic Village：以地方為單位推動區域整合

Organic Village 是日本在有機農業推進上相當具代表性的地方型制度。它以市區町村為推動單位，重點在於整合生產、加工、流通與消費端條件，並透過地方平臺推動區域有機農業發展。農林水產省原訂目標為 2025 年達成 100 個市町村、2030 年達成 200 個；截至 2025 年 12 月 26 日，已達 154 個市區町村。

這項制度的觀察重點，在於地方政府角色的變化。地方不只是補助執行者，也成為整合農民、學校午餐、加工與通路資源的協調節點。對臺灣來說，這種區域型推進模式具有一定參考價值，尤其適合思考如何從個別示範點，走向更有規模的地方治理安排。

4. 可視化標籤：讓環境資訊進入一般通路

可視化標籤自 2024 年 3 月 1 日開始本格運用，透過星等呈現農產品在溫室效應氣體削減貢獻與生物多樣性保全上的表現。到 2025 年 12 月 1 日，已有 22 個都道府縣出現可全年購買相關商品的通路，累計銷售據點突破 1,300 處。若以 2030 年全國 47 都道府縣為 KPI 來看，目前約已達目標的一半。

這項制度的價值，在於它將環境資訊轉譯為一般消費者可辨識的訊號。對生產者來說，這有助於把田間端的環境投入，逐步連結到市場能否看見、能否理解、能否形成差異化回饋等問題。對政策設計者而言，這也提醒我們，市場資訊工具需要提早納入制度規劃。

英文版可視化標籤（農糧水產省 2025/3/12）


日本已進入制度擴散階段

若從近一年官方資料來看，日本綠色糧食戰略已不只是政策藍圖，而是逐步進入制度擴散階段。綠色認定已突破 3.1 萬經營體，Organic Village 擴展到 154 個市區町村，可視化標籤商品通路已進入 22 個都道府縣。這些工具分別作用於生產端、地方治理與消費端，彼此之間也逐漸形成連動關係。

若從治理角度解讀，這代表日本正在累積一種多工具並行的政策能力。法律提供基本架構，認定制度建立入口，地方平臺擴大推進範圍，標示制度與市場端資訊則逐步支撐後續擴散。這種安排未必能在短時間內解決所有農業環境問題，但它確實讓綠色轉型逐步從個別計畫，轉向較穩定的制度治理。


幾個可供臺灣思考的方向

日本經驗對臺灣的啟發，首先在於制度入口的整合。臺灣現有有機、友善、低碳與環境改善相關措施分布於不同政策與計畫中，未來可進一步思考，是否能以環境改善計畫或分級機制作為整合入口，讓農民更清楚知道參與路徑與後續可連結的工具。

其次，地方政府與中介組織的角色值得強化。Organic Village 的經驗顯示，地方若能協調學校午餐、農民組織、加工與通路資源，政策推進較容易形成區域規模。對臺灣而言，農會、合作社、產銷班與地方農政單位，都可能成為重要節點。

第三，市場資訊工具可以更積極納入政策設計。臺灣目前已有有機標章、產銷履歷等制度，未來若要進一步推進環境友善農業，或許可評估是否增加更具環境資訊層次的呈現方式，例如減農藥、減碳或生物多樣性等相關資訊，並與量販、學校午餐或特定通路合作試辦。這類工具的功能，不只是宣傳，更涉及消費端如何理解農業環境投入。

最後，政策推進的節奏也值得留意。日本的經驗顯示，長期目標、法律基礎、認定制度、地方平臺與市場工具之間，需要逐步鋪陳與疊加。臺灣若要參考這套作法，重點不一定是全面仿效，而是依照現有制度基礎，選擇幾個可先整合、可先試行的節點，讓政策工具之間的銜接更清楚。


可供借鏡的是制度推進邏輯

綠色糧食戰略提供臺灣的重要參考，在於它展示了一種較完整的政策推進邏輯：先以長期目標與 KPI 建立方向，再用法律與認定制度提供穩定基礎，接著透過地方推進、稅制措施、補助事業條件與市場資訊工具，逐步擴大制度的實際影響範圍。

對學會電子報的讀者而言，這項案例最值得關注的地方，在於農業綠色轉型已越來越需要制度協調能力。政策工具如何整合、地方如何承接、資訊如何進入市場、農民如何降低參與門檻，這些問題都會影響轉型是否能從理念走向長期治理。日本目前的經驗，正好提供了一個可供持續觀察與討論的政策樣本。


訂閱《農業運籌洞察月報》：連結